会议名称：IAPP-CIPA读书会（大部制与机构改革的基本问题与思路）
时 间：2008年3月28日 14：30
地 点：人民大学求是楼323室
主持人：
欢迎大家参加今天下午的读书会，这让我想起一个词——“爆棚”。
毛寿龙：
大部制比较简单。我主要讲几点：
第一、大部制是改革的一大看点，但只是改革的很小一部分内容。
第二，大部制是国外经验的直接借鉴。这个非常直接，一目了然。
第三、关注一下2003年到2008年改革的基本逻辑。
第四、大部制的理论依据，理论上怎么看待这个问题，改革的阻力、动力以及结果。比如说，今年有人说：听说你们大部制改革失败，我说失败不是我的事，是他们的事，失败肯定有着各种各样的原因。
第五、对网络和媒体上对大部制改革的一些争论和质疑做一些分析
第六、从比较深的层次思考一下这个问题，大部制到底是一个什么样的东西，在中国为什么会水土不服，什么样的情况下水土服，大部制的改革在中国到底有什么意义。
最后做一个总结。
第一、大部制我说是目前改革的一部分内容，而且是很小的一部分内容。
但,它是两会很基本的一个看点。因为它是两会的看点，尤其是十七大以后，几乎所有改革方案里面，唯一一个能让所有人都来说的改革，就是大部制。所有人都说大部制，都很关心。大部制这个词很早的时候就听到过，当时我还在读书。我们将来要搞大部制，机构合并到什么地步，搞成英国那样的大部制，英国六十年代就搞大部制，美国就是大部制，变成超级部都有可能。我们仔细看一下最近的若干文件，会看出大部制是机构改革的一部分。
2008年有很多看点，比如说人事问题，全世界都说两会有什么好看的，我说没有什么好看的，看谁当官比较好看。实际上大部制是大家所关心的一个问题，人代会，外交问题都是很突出的问题。这里面还有一些看点，比如政府应该是交接班，基本上政策都是上级政府定了，尤其是把改革方案一念，念完了下一届国务院秘书长还没选出来了，说你都帮我念完了。他在念改革机构的时候说请大家审议国务院组成部门的建议，意思就是说其他就不要建议了，其他我说完了，主要是请新的总理上台，以后再来讨论国务院的其他部门。他都说完了，宏观调控，人代会不审议你这个宏观调控，有什么意义呢？所以机构改革方案从程序上来讲，如果理顺的话，应该是人代会主席团提请审议，由新一届总理审议其他的一部分。这个过程本身跟大部制也有一点关系，它就是一个看点。
大部制正式进入中国政治政策，实际上是从十七大开始的，在此之前没有正式进入。有关行政改革的部分内容，一是跟各个方面处理好关系，政企、政资、政事分开，在这个语言群里面，各个方面都是相关的，就是说各个方面的关系，包括有些职责加强，有些职责减弱，像减少行政层次，或者是说加快事业单位分类改革，这实际上都是相关的。这句话是很具体的，而且大家都认为是肯定要做的一件事情，比如，政企分开，政事分开，提了很多年，大家对这句话的理解是：到底要不要做？怎么做？搞不清楚。尤其是加快推进事业单位分类改革。1998年，朱熔基总理把很多部门撤掉，然后合并，变成一个国家经贸委，综合了很多正部级的局。2003年也有很多人想我们部门会不会变，这个事情就这样成为了一个看点。这本身只是这个系统的一部分，但是不清楚其他的具体内容是什么。历史上有很多看点，这句话成了大家关注的核心。
第二，深入行政管理体制改革的决议。
这个问题很多人不关注，有人说人代会开得有点近。我主要讲三个内容：加快政府职能转变，推进政府机构改革，依法行政。这里面有一个内容跟大部制机构改革有关，把十七大大部制改革的内容具体化了。大部制内容是什么呢？一方面要整合机构，另一方面机构整合后，每个机构本身有一个决策权，执行权，监督权，互相制约和协调，我简称“制协”，其实就是制约，主要是为了制约。这是一个很重要的概念，很多人不理解决策权，执行权，监督权互相制约。
比如：一线执行人员在执行权上具有最高权力，我不按你的命令来执行。卫兵或者执法人员，警察不会按照上级领导的意志，在执行上我拥有最大的权力。很多人去美国大使馆签证，他会告诉你：我们绝对是公平的。签证官拥有最终的决策权，你可以投诉。如果一线大使说你必须给这个人办签证，他决不会这样做。所以，大部制有三个内容：机构上的内容，内部职能的内容，外部职能的内容。还有其他方面包括地方机构改革，事业单位改革等等。
政府工作报告又强调了这三个部分的内容，一个是政府职能转变应该怎么做，他说了很多，主要是几个意思，一个是在职能上的健全，就是说经济调节，市场监管，通过这几句话基本上可以看到今年的经济改革到底是什么内容，比如说合理配置，宏观调控部门一看就是要改发改委了。加强社会管理和公共服务部门，这个实际上在党的系统会有所体现，北京市成立社工委。今年的大部制不会做很多，可能做一点点就差不多了，。还有职责交叉，权责脱节问题，中编办跟各个部门在谈，发改委跟他们谈我们应该有什么权力，还是一个权力博弈过程，就是跟你谈。像其他从管权，管事，管人，行政监督制度都有点关系，但是跟大部制关系稍稍远一点，应该说它是一个基本的组成部分。
看这些文件得出如下结论：第一，大部制实际上机构改革的一部分，国务院的机构改革方案并不是大部制改革的全部。第二，机构改革是行政管理体制改革的一部分，涉及到四个方面内容：职能转变、法制政府、行政监督、廉政建设。政府职能转变一部分是要建设“有限政府”，我发现地方政府文件里面还在说要建设“有限政府”，现在又加了一个“效能政府”。第三，行政体制管理改革是整个改革的组成部分，包括经济、社会改革等等。如果没有把经济改革、社会改革、政治改革联系在一起，很难理解它的内涵。中国政府职能随意性太大，大部制改革的很重要的一点就是职责权限之间的划分要清晰，如果搞不清楚，那么人与人之间就是人治关系，而不是法治关系。
大部制实际上是一个很重要的国外经验的总结。南开大学朱光磊教授做了一个统计，他们调研认为国外成熟国家，比如说经合组织成员国好一点，他们所有的机构平均是16个。转轨国家可以多，但是俄罗斯普京最近改革改成15个，日本比较多，但日本2007年改革以后变成12个。所以这是一个很重要的情况，包括英国、法国。英国、法国比较小，跟我们可比性不大。比如美国的政府体制，美国的内阁部长16个，总统加在一起17个。内阁部15个，加总统，副总统17个。白宫办公厅主任，环境保护局长，管理和预算局长，国家药品办公室的代表，这些是总统指定的。所以17个人加5个人，内阁班子是22个人，我们跟它比较会发现，我们国务院全体会议是10个人加28个，是38个。实际上全体会议很多人都列席，副部长都列席，即使副部长不列席，38个人开会，要讨论事情实际很难的。国务院全体会议实际上跟我们开人代会一样，基本上都是总理说说话，说完了大家散伙就完，一年开会也很少，按法律规定是两次，一次是国务院新组成人员，如果换届的话，18号是总理新闻发布会，一般21号会开一个全体会议。平时开的时候，基本上开全体会议，把政府的工作报告给大家拿过来看一看，没有问题交给省长再讨论讨论。七、八月份要讨论，香港澳门要换特首，所以我们的全体会议并不是内阁会议。
我们的内阁部长，28个内阁部门，现在是27个，并不是真正的内阁部长。真正的内阁部长是副总理和国务委员，相当于我们的部，实际上很技术化，属于次长级的，美国甚至属于师长级的。我跟他们开玩笑说你以为你是财政部长吗？以前我在统计局开会，我当时说李局长，虽然你是副部级，身为正部级跟美国的部长还没法比，真正搞外交决策，你找主管外交的副总理就好，相当于人家的国务卿。但是我们是9个国务委员，副总理，4个副总理管地方多一些。全体会议的人太多，开会次数很少，我曾经建议他们一个季度，甚至一个月开一次全体会议。我们常务会议过去是一个月开三次，按法律，总理不在就不开了。总理办公会议，如果总理不在，有一个政治局常委级的副总理，一召开就可以把总理的决议否定，总理权威就没有了。我们本来国务院的权威主要是靠政治局的位置来的，所以跟美国相比我们有两个问题，首先，我们的部长不是真正的部长，我们部长其实分两层，而且全体会议和常务会议也不是很合适，其实应该把常务会议去掉，全体会议人数扩大。
另外，我们跟美国相比，决策权力其实是非常不充分的。美国有政研所，我们也有，但主要是写文件的。我们有国家安全部，他们有连邦调查局，但是不是内阁部长。我们有公安部，但是它是安全顾问，像总统的经济预算委员会，我们是财政部，发改委管预算，他们是总统府的管理和预算办公室，跟我们相比，总统周围决策支持机构特别多，这样就使得总统的决策权力比较集中，不会来源于各个部门，它有外挂的决策支持性，而且有自己任命的五个内阁部长，跟部门是没有关系的。我们过去曾经成立一个国家体改委，由副总理兼，一个很大的跨部门决策机构。所以，我们把国外发达国家，包括一些发展中国家情况，整理一下会发现，比较好的国家政府结构很简单，一般一个总理或者副总统，然后有好多助理，有十五、六个左右的内阁部长。除此之外有执行局，美国是独立的管制机构。新加坡改为法定机构，所以我们建议设立一些法律机构。央行是独立的，审计机构，警察局差不多也基本独立，一般不会是内阁部的成员，因为这些东西跟政治没有关系。央行主要制定货币政策，审计就是根据国家法律去审计，向人代会报告。警察局完全是执法机构，你有什么问题去投诉去，通过行政复议和法院基本上可以解决问题。警察的事就是一个交通罚款的事，把你逮进去几小时必须释放的事，其他很多跟法院有关系。我们公安部长，审计长，央行行长都是内阁成员，国外都不是。
第三，说一下改革的进程。
1982年我们精简了很多机构，98个精简到52个，当时没有说哪些是常设机构，哪些是内阁级。1988年开始考虑政府职能转变，1998年，以机构改革促进政企分开，把很多经济部门都撤了。改革之前的格局我们有28个国务院的组成部门，就是全体会议成员。我们可以看到外交部，国防部，监察部，民政部，司法部，还有很多其他部门。除了五、六个部门不能动以外，其他都可以动。国外没有的，我们有一个特设机构，国资委就是这种情况。如果解放思想的话，自己会消失的。还有国务院直属机构，我们有18个，通过大部制改革，这些正部级的机构基本上可以拆，可以合并。国务院还有四个办事机构，像台办，法制办，正常的话，法制办不会有，全国人大立法机构非常完善的话，不需要法制办。
国务院法制局是一个很重要的机构，人代会需要有更多的立法手段。 2008年的格局还有一个是事业单位很多，直属的正部级的就14个，银监会，证监会等等管监督的还是事业单位，国外肯定不会有正部级的，副部级的事业单位。国务院部委管理的国家局，烟草局还是政企合一的，粮食局，今年还出了一个主意，把粮食禁止出口，这个太不负责任。还有二十多个临时协调机构，要做什么事情就需要有一个指挥部。
这个机构的基本格局，文件界定总体上是适应发展的需要，确定了机构改革的判断，目前的格局基本是合适的，进行一点调整就行了，并不是最佳状态。目前虽然机构有点臃肿，但是目前还比较适合当前的经济社会发展情况。至少政治体制改革还没有进行，我们需要有更多的机构来支撑。也出了一些问题，一个是各部门不相适应，部门职责交叉。2008年的改革是调整，而不是大动，但是职能转变是一个很突出的重点。
这次机构改革的基本内容和思路：机构改革涉及到15个部门的变化，正部级机构减少4个。实际上是强调政府职能转变，我们跟发改委的人讨论，你这个不能管，那个不能管，以前他们摇头，现在开始点头了，这个是发改委把宏观调控改成经济调节了，就是宏观调控加微观管制，经济调节还存在，实际上发改委要把它改造成体改委，改成决策支持系统，由总理任命，当自己决策顾问就行了。没有必要成立一个虚的部门，发改委的权力越来越大，你们在部委工作的人都知道，80%的钱在他那。
第一，发改委实际上是针对当时的问题，跟大部制是没有关系的。宏观调控本身需要有一个跨部门的协调机制。第二，加强能源管理机构，这个跟大部制一点关系没有。把国防科工委撤掉了，建设能源部，这是一个计划经济的想法，是原来机构膨胀的思路。能源部管大了，就回到1992年的能源部，1992年之后分化为煤炭部，石油部，后来煤炭部，石油部取消。在市场经济条件下，能源管理机构实际上把能源当做商品，而不是现在把能源当做国民经济的基础物品，或者当做国家的经济命脉来考虑，能源管理机构，如果搞好了，只是一个行业管理部门。你搞个行业管理协会，没必要成立一个部，名额浪费了，这是我的一个判断，能源部三、五年要建立，比如十七大二中全会的时候，能源部还是有的，二中全会以后就变成能源局了，一个部说没有就没有了。
组建工业和信息化部，这是1998年改革的一个延续，搞一个行业管理部门是应该的，当时发改委管了1000多个行业协会。这个行业管理协会没有发挥什么作用，现在成立一个工业和信息化部，信息产业部撤掉了，行业管理还要管，烟草专卖局划到那也是对的，国防工业技术委员会，国务院信息化办公室，变成了工业信息化部，这个和能源管理部门是一回事。交通运输部是传统说的大部制，但是这次铁道部没进去，民用航空局还是正部级运作。交通领域大家也是觉得如果进行大部制改革哪个先开始，农业现在涨价，铁道部冰灾以后，也不敢进行改革。
提问：
大部制到底是好，还是坏？
毛寿龙：
大部制好是好，不影响工作。现在有几点问题。组织人力资源和社会保障部，组建交通部的意思是想把它合在一起，一个是民航和交通部的改革是很快的，而且发展很快，铁道部发展很慢。1997年的时候我参加过一些咨询会议，1997年要成立铁道部，后来发现有300亿的亏损，给它一个任务三年扭亏为盈，一年减100亿亏损，300亿肯定没减下来，现在据说至少3000亿。铁道部去年开始搞了一个大发展的规划。公路现在发展速度非常快，主要是民间力量。我们说大交通实际上可以解决与老百姓直接相关的问题。飞机出现后，出租车还得排队，就是没有公交车。北京火车站一出来，走很远的路才到地铁，别的地方都找不到，西客站门口根本没有地铁，我们家一出来上五环，必须经过高速公路。实际上是各个部门打架的问题，深圳也是一样，城市道路和郊外道路，城市的主干道和非主干道都是不一样的，城市的主干道都堵死，这是两个部门管的，更不要说整体配套了，铁道部就是发展不了，没有办法，铁道部说才修铁路几千公里，高超公路都修几万公里了。大部制对部门来讲也是非常有用的，包括大农业也是一样，种个苹果是林业局管，长在水里就是水利部管，跑到海里就变成海洋局管，包括环境也一样，水的纳污能力，排污权的交易，环保总局管，水土流失好像是水利部管，水冲下去带走了。如果是风吹土才走的，林业局管。气球是谁管？民航管，气球是气象局管的。因为气象局自己要放气球，大家说你把气球都管了算了。避雷针，应该是防灾，我看了很多都是乱七八糟的，成立一个相对比较大的部门，才能把这些东西整合在一起。
我们成立100个部门，300个，500个都可以，但是如果不合在一起他们天天在打架。交通在我看来是试点大部制的一个部门，我觉得要整合在一起也是越来越困难。人力资源和社会保障部不是大部门，是分类管理制度，军民同治过去填表，前面写身份干部，后面写党员还是群众，写群众，又是干部又是全国，是不同的分类管理体制。我们也是干部，所谓什么叫干部，干部就是党的人，还有职工，叫提干，过去很难。现在政府改革，很重要的就是人事改革，把公务员和非公务员区分，有些单位搞一大堆级别，我们王教授也是处级干部。这么一来，事业单位都是按级别了，社科院正副级，别的地方正局级，这个实际上是通过人力资源，人事管理制度改革，这个机构上怎么体现？就是把人事部和劳动社会保障部合在一起，建立一个比较普遍的社会保障制度同时，对人事进行分类管理。公务员独立出来，全世界哪个国家有人事部，只有我们有，公务员委员会这种情况有，公务员的升迁，取决于公务员委员会。决策权不掌握人事权，这个我觉得是一个人事制度，社会保障改革组织上的体现，跟大部制没有关系。
环境保护部是想升级，我觉得升了以后应该合一点，把住房和建设保护部合在一起，因为环境保护跟美观是有关系的，环境保护不止是污染，还有人文环境，还有城乡建筑规划，土地用电，土地地貌，土地使用都是有关系的。到欧洲去，欧洲的环境优美，不只是环境比较好，马路很漂亮，房子修得很漂亮，地理都很整洁，很舒服，环境应该跟建设部合在一起。
卫生部的改革是分久必合，合久必分。新建的管理部门这些逻辑都清楚了，宏观调控部分是一个跨部门协调机制。能源管理机构是新思路，工业和信息化部是行业管理。组建人力资源和社会保障部，是促进社会保障制度改革。环境保护部重视一点，城乡建设部，突出民生，卫生部要解决郑筱萸的问题。2008年大部制改革并没有显著表现，交通不完全是大部制，还差铁道。能源局是传统思维。人力资源和社会保障部是适应人事制度改革的新部门。建设部，是换汤不换药。如果像朱熔基总理那样的话，步子会更大一点，大农业为什么不能搞呢，教科文卫如果不搞的话，是很难推进的。现在我们说2008年应该有这个政治基础，以后的领导人越来越弱势，除非有民选，有广泛支持才有可能。温总理说经济体制改革，政治体制改革要解放思想，解放思想要有决心，有勇气，还有献身精神。勇于献身按照我的思路是我们要不要找一些敢死队。
大部制改革，这次应该说是比较少的。从宏观理论，改革动力和阻力，我们来看一下它到底是什么理论依据。一个是国外的经验依据，我们可以学。第二个，组织理论，全世界政府部门都挺合理的，但对我们不合理，全世界的国家都像我们这样的话，这个理论就很有用了，肯定得诺贝尔奖了。第三个，大部制改革实际上是博弈的结果。有权者、无权者的推动。基本的宪政秩序起到了非常大的作用，按道理来讲到底是个什么，我们在哪入手，需要有一个着眼点，到底从哪个地方开始？光说不行，你得做，从哪做起很关键，技术上要找到。
第一、大部制首先得益于国际上的经验。大部制有它的理论依据，比如说我们组织效率，什么情况下组织效率比较高，一般说行政决策的组织七、八个人比较合适，九鼎九个人比较合适，但是我们需要群众，需要金钱。规模和层级，规模是一定的规模，职能上一件事情最好交给一个人去做，规模与层次也是一样，比如说两个小时的会，每个人发言15分钟。包括组织层级应该有决策层，管理协调层，业务层，最后有一个老板层，企业基本上都是这样做，所有组织都会这么做，光有决策层，所有人都做决层就乱了，县官不如现管了，组织越大，很多事情是运作不过来的，人的精力能力非常有限。
对国家来讲，更多强调公平和责任。2到3个比较好。一旦超过三级，就需要有额外的监管途径。会有临时性的办公室里协调，增加更多的高级别的机构。政治家也是。宋楚瑜曾经下跪过。将军面对士兵是没有权威的，将军面对士兵，是通过连长，营长，军长，师长这一系列的组织结构得到的。一旦超过三级，这事就只能干简单的事了，如果是干复杂的事，叫迟钝性散权，如果适当的层级，该集权集权，该分层分层就合适了，大部制的理想方案就出来了。比如说总理，副总理，加决策顾问班子。真正要精减的是副总理和国务委员。副总理有四个，邓小平说两个，后来加到四个，再加了五个国务委员。曾经有一个方案，说总理一个，然后十多个副总理，每个副总理就是内阁部长，还是一样，叫部长就行了，实在不行叫处长也可以（正部级）。凡是一个新的，代表这个级别就行了。
所以我们说大部制改革的真正核心思想是要减少部门数量和减少层次，让总理直接面向一线的部长，这次没减，这是心知肚明的。
第三个就是法定机构，直属局，十五、六个内阁部长，加上顾问。需要有一定的灵活性，比如说一段时间食品安全国际性的影响，食品安全专家就进入内阁。政治家就是那样，你制造问题先把你撤掉，让他入阁。包括整个国家的层次，也是一个技术上的变化，中央到省区，我们说不能超过太多，我们说六级。所以我们说实体性的城市和区域性的政府是分开的，区域性政府是协调性为主，但是实体性政府直接面向老百姓，北京市政府直接面向老百姓，搞那么多区政府干什么，海淀区开人代会一跑就跑朝阳区了，北京市人代会搞得好一点就行了，搞区人代会就是浪费。把社区搞好，因为它是直接面对老百姓，基层的，社区是收费，政府是收税。没有搞好地方自治，区域性政府和实体性政府不分，中央管那么多事很难。
第三个，我想实际上机构改革是一个动力和阻力的均衡，机构膨胀，我们有很多很多因素，其中一个很重要的因素就是说，机构膨胀有一个很重要的微观动力机制。比如说某个事情具有政治性影响，这个机构就升格了，林业局升格的话制造沙尘暴是最好的方法，气象局升格的话最好多来几次冰灾，林业局升格之后钱多了。气象局现在钱也多了，因为气象灾害特别多，卫生部因为SARS，很多了，公共问题的升级，只要哪有问题，就要设一个高部门机构。从政策上可以解决这个问题，谁把这个事情搞坏了，自己坐牢去，让别人升官。国家安监局，派李毅中去当局长去。微观上，一件事情一重要，马上规格就提高，或者设一个机构，能源部就是这么来的，有了事情就成立一个机构，或者扩编，我们设一个城管，没有编制，没有钱，抓一帮人收费，劳动合同法没有人执行，执行完了钱分半，你就有积极性支撑了，这个是习惯做法。每个机构都会收好多钱，最近规范了，各个部门把钱都规范掉，事业单位都没人管了，尤其是NGO组织，是政府工资外收入的很重要的来源，靠培训，倒卖官员去国外学习，他们自己分福利，现在要规范了，不让他们发工资就没有积极性了，我有义务，没有好处，只有风险，不爱管了。这个习惯的做法，那么多部门搞了那么多中介机构，说社会组织那么多，不管作用。
社会组织都是退休的人在那感管，哪是社会组织，所以人都有内在动力，升级就好，所以所有的部门都在说我要变正部级，要变成序列部门，变成委员会，最好当副总理。因为机构越多，队伍越大，好办，只要当领导就这么干。内在动力，各个方面，跟外在环境都结合在一起，外在环境有问题，自己又想升官，又想发财，动力就来了。一旦有进一步生存的理由，机构就有长期存在的活力了，国资委2003年成立时候，是要解决政企分开以后的企业管理。我们很多人分到国资委说这个部门只能干五年的话，要好好打算，后来一看越来越好，一年卖两万亿的土地，这个慢慢就获得膨胀的动力。
机构精简有一点微观动力，知识上都可以了，级别高，受政治影响，气象局长是技术人员，但是总理说我要怎么样，江泽民说明天我要阅兵，怎么还下雨，能不能帮我把天气搞得好一点，气象局长就很紧张，不把天气搞好，自己写辞职报告。技术人员是很难选择，包括我们学者也是，老百姓看到官很高兴，很多学者见了高官舌头都软了，就知道说好话了，真正能说真话的都能反革命了。执法部门也一样，跟政治权力越近的话，越希望通过执法为经济服务。安全生产局局长说，宏观调控好，我把不安全的煤矿全关掉，但是煤不够了，煤一旦不够了，总书记着急了，两个月之前跑到秦皇岛，说只要确保安全，赶紧生产煤。教育部说宏观调控好，让大家都花钱，怎么办，收学费，扩招，1998年都是这么来的，学术部门，执法部门，监督部门应该是独立的部门。你去跟政治走的话，那就是政治周期了。中国股票也是政治周期，证监会，银监会都是国家干部。
机构精简有宏观动力，政治约束，立法约束，专业约束。我们天天说精简，马英九一出来，肌肉那么发达，还会种水稻，施瓦辛格一出来肌肉一堆，我们领导人谁敢出来。宏观动力很足，政治实际上在精简和膨胀中间两难选择。政府换届的时候，反正有那么多官员都要退出来，少提拔一点就行了，总的来讲你会发现，1998年是铁血精简，1982年也是铁血精简，一个部门10多个副部长都给你减掉，离休，退休，一些跟邓小平关系好的，进中顾委呆两年，2003年是调整，2007年去年是精简，膨胀较量，之前都在讨论怎么精简，2002年也是较量的过程，每个部门都有党组意见，都说我们部门不能撤，但是大家一听就听出来了说你不能撤，同意，别的部门合到你这来我们也可以同意，看谁厉害，就合了。
进行大部制改革到今天为止，是一个博弈的过程，尤其是现在的职能博弈。两会以后刚刚开始，谁有权力，你的权力是多少，你的职责是什么，要干什么，相互之间扯来扯去。这是一个博弈的格局。第一个博弈的格局是一个有权者的格局，一方面有人控制宏观权力，一方面有人控制微观权力，县官和现管的博弈，发改委现管，总理是县官。能源部，能源局是现管，铁道部更是现管，大农业，大文化，大卫生是县官在思考，我们教科文卫也一样。这是第一个，有权力的人，宏观和微观不太对称，但是它也在博弈。第二是知识和权力在博弈，这个东西实际上还是一个东西的问题，大部制这个东西的确是好东西，可以提高组织效益，政治效益，还可以理顺内部关系，还可以把很多事情搞得顺一点，人家一看就知道你是比较前卫的，不是老古董，不是计划经济。当然里面也有金钱博弈，利益博弈。第三是有权者和无权者的博弈。城管是所有政府机构里面最弱势的，除了城管以外你还有谁敢骂，真正有权力的人是不出手打人的，他把你打死了实在是没有办法，豁出去了，不知道当时的后果。城管弱势到编制也没有，法律也没有。政府里头，微观的有点权力，但是在机构上是无权的，宏观的有权，县官有权，感觉我怎么推动不了大部制改革呢，怎么我说话没有人听呢。所以还有一个大数量的，你会看到这个博弈里面，它不是平等的博弈，有时候有权，有时候没权。不确定，搞不清楚。另外一个，机构改革成功的基础比较是利益博弈，宏观如何确保自己的权益，这次稍稍公开了一点，1997年不动声响，2003年雷也没响，雨也没下。2007年写了加强大部制制度，但是是半公开的博弈，最后有一个内部博弈，李克强带人到山上做了一个方案下来，二中全会一通过，就没事了。民航总局局长说服从国务院领导，公开博弈，实际上是内部的外化的博弈，这是一个博弈的格局。
这个博弈如何从过去那种内幕，复杂，不平等的博弈变成自由、平等、公开、有程序的博弈很重要。需要有一个转型。
最后两点，一个是质疑，大家说改革不搞，大部制不能实施。人代会强了，法院强了，立法功能，总理至少减一半的工作量，立法可以少做一点。我们现在政治的合法性，跟元帅一样了，来自于将军，连长，旅长支持，没有这帮哥们，领导哪有权威啊。所以我们说如果没有新的合法性来源，来替代行政性的合法基础，大部制实现还是很难的，必须要维持足够数量的队伍，才能维持现有的管理和统治。人代会和司法机构替代行政机构，避免国务院的切割管理。我们有一个管经济的总理，还有一个管公安政法的总理，还有管文化的总理，总理开会从来不讨论政法问题，也不讨论文化问题，李长春管，这个不用统计了，国务院管制本身是割裂的，一个人没管几个。我们行政改革问题一般不解决政治问题，部门首长要不要当政治局常委，宣传部长凭什么当政治局常委。这是政治体制改革，我们说行政改革很难为政治，就是说在政治不变的情况下，很难真正到达自己的位置上，只好牺牲目前的行政效益。有人说搞大部制有什么用，政府职能不转变，1998年我们把机构改革当成一个政策工具，职能转变是政府目标，一段时间，转变职能转变差不多了再合并，这个是把职能转变成政策工具，把机构改革当成一个政策目标，是可以交替行使的。事业单位不改革，教科文卫一大堆事业单位都管着呢，怎么可能把它们合在一起。
有人说大部制分久必合，合久必分，这也是对的，你没有内部机制改变，职能理顺的话，肯定做不到这一点，大部制内部三权制约和协调降低行政效率。真正提高决策效率，提高执行效果和监督效率，所以三权在一起有可能形成制约关系，会为了提高效率，也有可能降低效率，但是我还是认为值得的。大部制说集中更多的权力，我们说把内部机制理顺了，也可以避免了。大部制把外部矛盾转变为内部矛盾，外面有矛盾，内部交通部，民航总局搁在一起矛盾肯定更大，我们说你至少是撤掉很多部门。政策研究室，法规室，人事司，宣教司，一堆，部长可以少一点。大部制很难改变官场官本位的文化。
有个好处，大部制和小部制的差别，小部制带的队伍少，都想发展。大部制人带太多了就不想了，就这些就行了。一个人面对七、八十个学生，我不想带多学生了，如果只有一个学生我就想多带一点，大部制有这个好处。
大部制的深层思考，第一点是大部制是实现政府组织效率的重要性选择。作为政策工具，可以提升效率，推进政企分开，政资分开，实行职能转变。1997年把大部制合在一起，企业全分开了，也是推进政府职能转变。发改委现在才知道行业协会太多了，我们需要更多的行业协会，但是现在一个部门，把所有行业都集中在一两个部门，精简机构也是一样的，行政上的，组织上的策略，大部制不搞的话，执行效率提高不了，法律怎么搞，法律主要是执行，决策按照法律程序来，有决策支持系统。大部制不搞的话，阳光政府也很难搞，小部门信息你都不知道在哪，根本看不出在哪。这个关系是不是那么直接，我们说不从这个入手很多事情做不到，包括推进政治体制改革一样，我们说大部制的实行是提高政治效率和职能效，为政治体制改革准备好公共行政的基础。政治体制改革的时候，行政体制同时动，对整个国家的安定非常困难，一定要行政先现代化，最好政治家运动去了，我们行政官要知道自己做什么，没有县官了，现管做得好好的，有效的行政管制体制一定要建立起来，没有建立起来，一旦像台湾那样政治上运动了，台湾现在形势很稳定了，尽管陈水扁撤来撤去，军队实际上也是执行机构，决策、执行、监督的机制建立起来了，这种文化建立起来，军队也可以保持中立，军队作用一个具体的执行机构，决策有一个程序，科学化，民主化，监督是有力量，不会说谁下个命令就把军队调动起来到北京来打一架，不会说把警察叫过来打一架，都是执行的队伍，我们说行政决策，行政执行的规范化，法制化非常重要。这是大部制深层的思考。
最后的若干结论：
一、大部制是思想解放。
二、三权制约和协调本身是自由平等的。
三、三定方案，职责权限清楚一点，这样就形成比较好的公共秩序的基础，全世界都有职位说明书，我们居然没有，我们刚开始不会写吗？现在写说，几年就会了。职位说明书搞不了是跟政治有关系的，尤其是政府的拍脑袋决策肯定不能了，颐指气使肯定不行了。一个月写一回工作总结，根据这个来设计自己的工作职责，整个组织就搞好了。每个职位都说了，网上一公布，我们老百姓也好监督你，新闻也好监督，结果我们不知道你们干什么，水土流失是你管，气球是你管，搞得我们晕头转向。做这些东西，落实下去阻力是很大的，因为我们基本的条件不具备，一个是我们的特权经济，社会也很特权，现在说民生问题，丧失自由，穷人也想搞特权。特权社会和自由社会的差别，你想搞特权，县官要特权，现管也要特权，要搞职能转变和规范怎么可能呢？当然你可以把特权定下来，人家看得见，但是你敢吗？如果我们把高干病房公开，卫生特权还有这样的？就找特权医生给自己一点特权。落实下去是阻力重重，这些东西搞定它很难，那么多特权，从技术层次推动这项改革，自然而然就消散了，不能说这个特权要通过转变观念，通过消灭特权者就能做到的，肯定要从技术上推进。大部制改革是一系列改革的一部分，从技术上推进行政发展，继而推进各个方面的发展。说到这为止，大家批评。
主持人：
谢谢毛教授，从那么多角度，那么多方面，那么多层次给我们上了一堂解剖课，我个人收获还是挺大的。您刚才提到铁道部的个案很有意思，当一个问题，铁道需要大发展，问题很严重，大部制管不了的话，这个大部制不能解决问题，有什么用？
毛寿龙：
这是个博弈，不是铁道部狡猾，而是他太有力。
主持人：
铁道部的逻辑就证明大部制不能解决问题，至少铁道部的借口是这样的。从今年我的印象以来，是我第五次讨论机构改革，我们讨论五年了。国务院的部级机构从90个减到50多个了，我觉得，如果说行政体制是中国体制一部分，如果再从一个更大的比例来看，中国已经有两个层次的大部制了，第一如果我们把部委局办全部撤掉，副总理加上国务委员正好9个，如果把政委局办全部撤掉，中国就是大部制。中国有九个常委，这次雪灾来看，九个常委都到各个灾区去检查指导工作，胡主席亲自在飞机上把旧衣服拽下来，从政治局常委来看也是九个大部委，胡主席在运棉衣，这是一个民政部干的，而且他还动员了所有常委去指挥抗雪救灾。
毛寿龙：
这个跟马英九种水稻一样。
主持人：
中国是一个行政机构非常丰富发达的一个国家。我们也可以看到，中国的体制与中国的宪法相比，发生了非常大的变化，中国国家主席具有巨大的权力，每一个常委都可以对国务院发号施令。国务院总理，他在九个常委当中是第四到第五，他根本不是一个行政，部长其实不是部长，总理也不是总理，中国已经有两层大部制，你们还要改什么？
毛寿龙：
不是我们要改什么，是我们行政学习什么。
主持人：
这是我的一个问题，你们到底要改什么，把大部制落实在哪一个层面？还有一个评论，你刚才说中国政治体制虽然很难改，可以从行政系统开始。
毛寿龙：
没有，我说行政可以做自己的事，可以打基础。政治搞好了，行政也会搞得很好。
主持人：
德国在日本进行民主化以前，他们先建立高效的垄断系统。在中国民主化的时候是不是也要走德日化道路？中国这两天在选大熊猫，是吧，马上据说还要选国鸟，说完了。请大家讨论。
冯兴元：
大部制我觉得跟思想解放没有什么关系，搞大部制恰恰是思想没解放，为什么呢？比它更重要的是改变你的行政文化思想观念，实际上行政部门的运作就跟我上次讲的商会的运作是一样的，把服务意识改成产品意识，产品卖不出去的时候就完蛋了。行政的首脑是用选票解决，里面是技术官僚就是一个工资。总体的行政提供的是有产品观念，并不是服务观念。大部制就是把部缩小了，然后集权，实际上是特权政治的强化，而不是反特权政治。
第三、毛老师讲得还是非常好的。他还是说推进政治改革，可以先把行政改革打好基础。
主持人：
德日道路。
冯兴元：
第四、大部制改革最好不要讲改革，集权就是改革，这不是倒退吗？打着改革的旗帜反改革的事情太多了我不是说毛总，他仅仅是搞了理论的，动嘴巴的不犯法，行动的是犯法。动嘴巴不叫真正阻碍改革，我从来不行动，行动者他可能阻碍改革，可能推进改革。我们九鼎有一本书是“美国联邦制”里面讲到了效率不是决定一切，很多地方辖区的公民，如果每一级都是自治的话，每一届政府都直接面对辖区百姓，我的偏好是我自己来治理，而不是一定要省钱，生前是集权者的想法，他省下的钱，可能其他方面花的钱就更多了，总理基金等等。部门之间的竞争有时候是有好处的，当你部门少的时候你就完蛋了，电跟煤如果统起来并不是好事情，统起来之后，恰恰是为统制经济创造了条件，政府一个手就可以把每个环节都操控起来，不是计划经济，但是可以给你捆起来，价格政府来定。我们真正的改革，很多东西要市场化的，电力价格，煤炭价格，政府这方面没有权力的时候，搞大部制也好，小部制也好，没有关系，很多东西行业就能管起来，有自由的工会，自由的行会，包括劳资谈判，都可以搞。自由工会的话，意味着你不能把团定的集体工资加到非成员里面。煤跟电不统起来，市场化基本上有行会，比你政府控制起来更符合我们中国长远的发展方向。社保一定要集权吗？要不要中央搞一个，现在社保基金就是反竞争的力量，是一个骚乱性的，它在制造骚乱，把钱投到哪，哪个是市场就被破坏掉了，他把钱抛进去的时候就是滥用了市场权力。社保方面分权的解决方案，比如说这个省入保了，能不能跟其他对接上，只要确定清楚了，绝对能做到，要不然负责这个委员会的就可以走人，我就讲这些。
提问：
我觉得大部制的改革，它不是一种非常彻底性的，在政治权力上的改革，这一点应该是没有什么疑问的，它的范围是非常局限的，实际上只是做了政府机构内部物理性的变动。在这个架构之上还涉及到权力结构的变化，在权力结构变化之前涉及到政府和公民的权利，有限政府的框架，在这种结构之前涉及到根本的社会秩序，这个层次而言，大部制本身它的定位肯定是一个非常局限的，是一个比较基础性的改革。这一点没有太多争议，但是我要问的是，毛总的意见，你认为大部制，现在的变革从技术性角度而言，有哪些因素可以是为政治改革做一个准备？它的变革是促进政治变革的，有哪些像刚才讲的反而是一些倒退？有哪些因素可能是一个逆转，在技术性的层面上而言，有哪些趋向是逆转？
提问：
大部制原来在改革的时候，正式出台之前，大能源，大文化，大交通什么的，先不说这几个大，也不说国外普遍的十到二十个之间。根本的问题，是一直说职能转变，为什么要做职能转变，怎么做职能转变，最后还要涉及到公共权力边界的问题，咱们自己关起门来过家家，分分内部权力怎么划分的？内部的认为现在可以把社会撇一边去，全是咱们的，咱们就来分一分你管哪，我管哪，但是事实上是不是全是咱们的呢？如果这个事情没有搞清楚，我们再搞大部的话，在全世界范围内，浩浩荡荡都在讲分权，都在讲合作，就是已经分清楚你是还是我的了，才是合作。搞大部制是不是大家就是换换名称？看看今年嫌部长人数多了，下届就弄少点？这里边的这样的一个逻辑，关键就是在于你把你们家的篱笆放到哪？如果没有把篱笆放到美国那在里边转一圈。我发言到此。
提问：
我有几个不同的看法。第一、大部制改革是借鉴外国经验这种提法是不正确的，西方成熟国家的部门并不大，比中国的部门小多了，它只是数量少，相对来说中国的部门又大又多，所以大部制改革的方向应该是要裁掉一些人员和部门，这是借鉴外国经验。
第二个不同看法，大部制改革的本质跟民间的期望还是相差很远，目前看来，大部制改革就是加强中央集权，加强宏观调控，但是民间的期望值就是要解决部门臃肿，官多民少的问题。把分散的权力集中，把分散的职能集中化。
第三个不同的看法，我认为大部制改革，说是推进政治体制改革，这是一种欺骗的说法。中国就是人民代表大会制，大部制改革并没有触及人民代表大会制。中国的政治体制改革，当然首先要从人民代表大会制度开始，如果有一天，人民代表能够实行竞选，在选举过程中引入了竞争的机制，然后人大代表又是职业化，政治体制改革也许就算开始了。现在的立法机构好像是促进了部门的臃肿，各个部门都想方设法把自己部门利益法制化，通过立法的手段。十到二十年以来，人大代表通过立法，起码有80%左右都是部门的立法，而且人大代表又不是职业化，又不专业，所以所有的立法提案都是委托各个部门自己提出。
毛寿龙：
这个离题了。
提问：
部门就越来越膨胀，越来越大，立法机构也促进了部门的膨胀。所以，行政体制改革，首先还得从政治体制改革开始，而且如果要做出这个姿态的话，就必须在开始过程的时候就要纳入民意决策。说得不正确的地方请毛老师多多指教。
毛寿龙：
你这个离题了，跑到人代会改革去了。
提问：
我觉得有一个问题，从1998年的改革来看，朱熔基改革还是有利的，最大的是公务员缩减的问题。1998年的朱熔基的改革更强制一点，干掉一批人。这个是不是退步？
提问：
这次大部制为什么步伐这么小？说是等待政治体制改革的整体推进，显然是幻想。原来说政令出不了中南海，想推进大部制步子显然太小，为了政治稳定，为什么这么小？
毛寿龙：
为什么那么小，是博弈结果。宏观推动不够，你们都在反对，还能推动吗？
冯兴元：
交通也是规划的事情，而不是合并，也需要竞争。
提问：
我提一个问题，现在的大部制老在说要把决策权，执行权和监督权互相制约，互相分离，我是想问一下，三权的分离，如果说是在部委之间分离，部委里边是怎么体现出来的？如果在一个部委里面体现出来，一个部委里边哪些机构执行决策权，哪些机构执行监督权？这里边它的这种格局的话，监督权如何来发挥？内部的自我监督，或者是下级监督上级如何来发挥它的作用？
毛寿龙：
这是中国式的问题，大家都平等了。
提问：
毛老师刚才讲到大部制，从1978年到现在，这一轮，政府机构已经改了六年，从有关统计指标上来看，咱们国家的行政支出从1978年不到5%，现在到20%了。朱熔基时代减了人，减了机构，花钱确是越来越多。怎么样能够把吃喝能管住？
提问：
大部制会不会阻碍政府职能的转变？因为我们机构改革前提是职能转变，本来以前是分散的权力，现在整合在一起会形成更大的权力，会不会把职能牢牢抓住，比如说发改委，你在改变的时候。
毛寿龙：
发改委做大了，才要改它呢。
提问：
毛老师，我想请问您一个问题，在西方国家，是不是也存在一个决策，知行和监督的分开，他们的行政和监督到底是怎么安排的？在一个部里面决策监督分离怎么分的？西方也是有这么一个分离的机构吗？
毛寿龙：
中国特色。好，很好。
主持人：
最后三个问题。
提问：
您提到大部制很多人都担心，部门更大，更难监督了，您说设计好了也挺好监督的，具体您是怎么设计的呢？
提问：
西方的经验是，大部制数量非常少，每个国家的政府部门，有一个前提是希望小政府大收费，不会造成一定的集权。政府权力非常大，如果分散有可能会造成之间的制约，如果分开了，会成为更大的政府了，与他原来的目标，大部制改革是为了职能划清，有利于职能效率，权力进一步加大，我自己感觉，毛老师刚才说的大部制有功能的话，就是为将来的体制改革建立行政基础，除了这个还有什么作用？
毛寿龙：
大部制只是一个机构改革，并不是什么。因为炒得太热，所以掩盖了很多重要的问题，是不是，这个大家要搞清楚。明明是机构改革问题，是一个组织效率设计，你非得让它去市场营销，非得解决它的董事层，或者投资层，一级市场、二级市场，期货市场，不可能的，而且机构改革也解决不了那么多问题。一个公司如果组织效率不高，什么事情都谈不上，一个组织什么都搞好了，市场投资都搞好了，就是简单的决策投资层和监督层，你怎么做项目？其他东西还是要有敢死队。经济改革现在开拓得也还可以，敢死队还不够，经济学家都被买通了。政治学家敢死队只有一两个人，不是坐牢就是在海外，这回要搞民主，我是等着大家都敢死了，你们开拓市场，然后搞搞管理就可以了。
大家对它要有一个认真的定位，你要喝威士忌就喝威士忌，不要说还要喝啤酒，这个思维方式要搞清楚一点，综合分析。事实是事实，不要老问我为什么这样，这是事实的问题，价值问题，理论问题，学者问题，不同的问题不一样，还是各个方面要分析。
第二、有关一个政府的组织效率，我觉得这个东西从理论上讲搞得很清楚。一个部门不能分太多。
主持人：
按照共产主义理论，按照巴黎公社理论，不一样。
毛寿龙：
那是你们的理论。你搞大了肯定要亏的，组织效率不一样。
冯兴元：
村也是，三个村，四个村都要合起来。
毛寿龙：
把自然村怎么合呢，它们是协调性的，区域性的。这是你可以选择的，有些你自己协调，有些大区域范围，肯定是区域性协调的事。这个是组织上，我觉得还是很重要的
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